По данным социологических исследований, проведенных в России за 2017 год, наибольшее беспокойство населения представляют три взаимосвязанных проблемы: сохраняющаяся последние десятилетия высокая социальная дифференциация общества с факторами социальной несправедливости, перманентное кризисное состояние народного хозяйства, криминально-коррупционная составляющая хозяйственной деятельности в реальном секторе экономики.
Оценки социологов в основном подтверждаются обобщенными данными обращений и жалоб граждан и являются важнейшим информационным «барометром» жизни общества. Об этом свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 17.04.2017 года № 171 «О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций», по которому органы власти субъектов РФ и местного самоуправления обязаны информировать федеральный центр. И это не случайно.
Как пишет один из руководителей Общественной палаты РФ Владимир Слепак: «Президент РФ обратил внимание на один из самых важных вопросов внутренней политики, который должен быть безусловным критерием оценки работы не только руководителей территориальных органов власти, но и депутатов всех уровней, сенаторов, а также высокопоставленных федеральных чиновников. По опыту работы Комиссии Общественной палаты РФ, которая за три года получила свыше 23 000 обращений граждан, можно сделать вывод, что в большинстве случаев поступившие в наш адрес письма – это последняя надежда людей на справедливое разрешение вопроса после того, как исчерпан ресурс жалоб к местным и федеральным чиновникам, депутатам всех уровней. То есть, мы бескорыстно и, замечу, результативно делали работу за государственных служащих, получающих за наш счет как налогоплательщиков немаленькие заработные платы и многочисленные блага» (htts://www.oprf.ru/ru/press/832/newsitem/40019?PPSESSID=08sobonkjg8nqv1fch…)
Как правило, российские граждане обращаются в инстанции в крайних жизненных ситуациях, когда тяготы и лишения становятся невыносимыми, когда никто не может помочь и, соответственно они все-таки надеются, что власть их услышит. Более 75 процентов писем граждан касаются трудно решаемых социальных вопросов: жилья, ипотеки, пенсий, пособий, здравоохранения, образования, трудовых отношений, зарплат, уплотнительной застройки и т. д. Поэтому, почти каждый гражданин России заинтересован увидеть свое обращение на соответствующем сайте и поставить свою оценку итогам рассмотрения его письма. Заметим, такая практика оценок качества обслуживания клиентов успешно внедрена в ряде коммерческих банков и у мобильных операторов. Отметим, оценка граждан должна включаться в аттестацию госслужащих, определять поощрительные выплаты, ведомственные и государственные награды. В таком случае «засидевшимся на своих теплых местах» многочисленным чиновникам, при подготовке ответа трудно будет спрятаться за расплывчатыми общими формулировками и т.н. «разъяснениями» без конкретного решения просьбы заявителя.
Зачастую в письмах ставят один вопрос, а получают ответ на другой, особенно когда это касается несоблюдения принципов социальной справедливости в действующих законах и нормативных актах.
К сожалению, в исполнительных органах власти формально-отказные ответы гражданам достигают по экспертным оценкам до 70-80 процентов, что по существу показывает низкую эффективность государственного управления, особенно на местах, и нецелесообразность бюджетных расходов на содержание неоправданно большого бюрократического госаппарата.
По аналогии с медицинскими работниками по отношению к страданиям больных, у государственных служащих появляется фактор привыкания к постоянным письмам и жалобам граждан, при этом притупляется чувство ответственности, внимательности к проблемам и судьбам, появляется желание в установленные сроки поскорее закрыть их и списать в дело. С целью профилактики подобных прецедентов, целесообразно ввести в практику работы отчетность по положительному решению поступивших обращений и периодической ротации в госаппарате лиц, работающих с письмами.
Для всестороннего и объективного рассмотрения писем, как правило, требуется их проверка или ревизия на местах. Такие подразделения в государственных органах отсутствуют, большинство обращений (до 90 процентов) рассматривается заочно, без проверки, полагаясь на информацию тех должностных лиц, на которых поступила жалоба. В последнее время ликвидированы такие авторитетные в прошлом организации как Росфиннадзор (бывшее КРУ МФ РФ) тщательно и эффективно проводившее ревизии хозяйственно – финансовой деятельности, в том числе по поручению правоохранительных органов, независимо от формы собственности. Заменившие их счетные палаты заняты камеральным контролем расходования бюджетных средств, без проверки их фактического конечного использования, не работают по поручениям правоохранительных органов, и по экспертным оценкам не оказывают решающего влияния на борьбу с негативными процессами в экономике и финансах. Да и правоохранительные органы в каждом конкретном случае по хозяйственно-финансовым делам не могут сами установить сумму материального ущерба и передать дело в следствие (для последующего заключения судебного бухгалтера-эксперта) без приложения материалов проведенной ревизии.
Понятно, как сокращение контрольно-надзорных функций негативно сказывается на борьбе с коррупцией. Даже в тех случаях, когда поступает такая информация, контрольные органы не спешат их тщательно проверять, часто пересылая в исполнительные органы государственной власти или вообще отказывая в рассмотрении заявителю, под предлогом плановой загруженности и «отбиваясь от внеплановой проверки», зная, что за это «ничего не будет». На проверки писем, т.н. «каникулы» в коммерческих организациях, на наш взгляд, не должны распространяться, так как могут слишком дорого обойтись обществу. Отметим, что в частных беседах проверяющие говорят о низкой материальной заинтересованности в результатах труда и о соответствующей позиции руководства. Таковы реалии времени.
В общественном мнении уже давно сложилось устойчивое понимание определенной бесполезности обращения с письмами к чиновникам. Как правило, они заняты не столько рассмотрением, сколько пересылкой обращений тем должностным лицам на кого жалуются и повторными отказами под видом так называемых «разъяснений» со ссылками на противоречие полученных просьб федеральному или региональному законодательству. О том, что во многих случаях закон реально «оторван» от жизни людей и несправедлив, требует законодательной корректировки - предпочитают не упоминать. О событиях или фактах даже публиковавшихся в печати, голос общественного мнения, с точки зрения принципов социальной справедливости, в ряде случаев показательно был проигнорирован.
Как известно, Президент РФ назвал такую работу «бюрократическим футболом». Люди обращаются к Президенту РФ, как Гаранту Конституции РФ, в абсолютном большинстве случаев (более 90 процентов) по причине того, что их проблемы не смогли или не захотели решить местные власти. Только немногим пробившимся на «горячую линию» удается начать решение своих наболевших проблем, но это лишь единицы из более миллиона обратившихся граждан. С каким общественным настроем остается большинство, сохраниться ли у них позитивный взгляд на проблемы народосбережения, жилищно-коммунальных услуг, пенсионного обеспечения, доступности образования и лечения ? Вопрос во многом риторический.
Как писал Цицерон - в правовом социальном государстве «несправедливые законы не создают Право» (Цицерон «О государстве», 54-51гг до н.э.). Другой философ Дж. Ролз считал, что, если законы не соответствуют принципу справедливости, не согласованы между собой, вследствие чего неэффективны, то они не имеют ни малейшего права на свое существование (В. Целищев. Перевод Дж. Ролз, Теория Справедливости. Новосибирский университет. 1995).
Давайте задумаемся: если не получается решать обоснованные просьбы граждан, когда действующими законами нарушаются базовые принципы социальной справедливости в обществе, то необходимо устранять возникшие перекосы, ставить неудобные вопросы по существу, как поступает Общественная палата РФ и Общероссийский Народный фронт, перед законодательными (представительными) органами государственной и муниципальной власти. В результате, меньше станет той «железобетонной стены» равнодушия и бюрократического формализма облеченного в рамки закона, далекого от повседневной жизни простых людей, которым чиновники должны служить. Надо видеть оторванные от реальной жизни законообразные нормативные акты, особенно в законодательстве субъектов Федерации, в том числе по разным незначительным второстепенным вопросам, которые невозможно в полном объеме знать рядовым гражданам, и тем более, законопослушно их выполнять.
Не лишним в этой связи будет напомнить о практике работы с письмами в советский период нашей истории, когда давалась установка максимально объективно и в пользу заявителя решать поступающие социальные вопросы. Обращениям придавалось особое внимание на всех уровнях власти. Законов и нормативных актов тогда было значительно меньше, но морально - нравственные критерии справедливости в обществе и принятые правила поведения (т.н. «неписаные законы») действовали более четко. Послевоенные и даже 70-80 годы были непростые, жизнь оставалась тяжелая, но перед органами власти ставилась задача помогать людям, не оставлять их одних со своими проблемами, стремиться по возможности решать вопросы (даже в порядке исключения). Нынешние массовые отписки были редкостью, а если гражданин попадал на прием к высокому руководителю - пусть наполовину, но просьбы решались в основном положительно.
Как свидетельствует Легостаев В.М.: - «Принцип работы Е.К. Лигачева в Секретариате ЦК КПСС был таков: каждый, кто обратился, должен найти конкретное решение хотя бы одного из поставленных им вопросов. Иначе к нам не будут ходить, пояснял он». (Легостаев В.М. Технология измены. М.: Палея, 1993. с. 89-90).
Поэтому авторитет и доверие к советской власти и партийным комитетам было выше, проявлений бюрократизма и чванливости меньше, так как руководители облеченные правом принимать решения, лично знакомились с обращениями и руководствуясь принципами законности, справедливости и гуманности, в рамках базовых законов (кодексы о труде, о браке и семье и др.) на основе предварительного рассмотрения в соответствующих комиссиях, принимали решения в пользу заявителя (без проявлений коррупции и мошенничества). Для сравнения, в наши дни работники, регистрирующие письма, в лучшем случае докладывают в обзорном порядке их содержание заместителям руководителей при подписании уже подготовленного заранее ответа.
Анализ показывает, что к письмам населения в последние годы серьезно ослаблено внимание органов власти, поскольку число обращений по социальной тематике растет, а возможности их внимательного рассмотрения и положительного решения отстают от требуемых обществом. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 02.05.2006 года № 59-фз в интересах граждан по ряду позиций необходимо дорабатывать и более конкретно регламентировать порядок рассмотрения писем, в том числе: ограничить их пересылку в другие инстанции и тем на кого жалуются, проводить их проверку с выходом на место, не снимать с контроля без проверки исполнения, информировать прокурора об отписках должностных лиц, обязать исполнительные и представительные органы государственной и муниципальной власти, контрольно-счетные палаты проводить проверки по письмам граждан, добиваться принятия по ним справедливых решений, ввести учет положительно решенных обращений и другие меры.
«В демократиях более прямая связь между социумом и властью. Хотя элиты везде склонны замыкаться в себе: они общаются с себе подобными, видят преимущественно друг друга. Это общий принцип формирования любой классовой структуры. Но там, где есть ротация власти посредством выборов, ее контакт с внешней реальностью будет более наглядным» (Электронный ресурс. Яндекс новости. Екатерина Шульман. Люди во власти либо поглупели, либо обнаглели. 03.04.2018).
Как ни странно, но в правовом социальном государстве наиболее проблемными и практически нерешаемыми вопросами в письмах граждан становятся те, которые так или иначе, касаются нарушения базовых принципов социальной справедливости в обществе, от ответа на которые последовательно уходят и отсылают к закону (как будто закон всегда справедлив?). В этих случаях отсутствие объективного ответа снижает уровень доверия заявителя к подписавшему его лицу и представляемому им органу.
Одним из таких примеров, создающим социальную напряженность и расслоение в обществе, вызывающим серьезное критическое отношение, можно назвать дополнительные пенсии за выслугу лет (доплаты к страховой пенсии), бывшим государственным и муниципальным служащим. Как известно, простым пенсионерам по возрасту звание «ветеран труда», с доплатой к страховой пенсии до 1,5 тыс рублей, присваивается при наличии государственных наград или федеральных грамот министерств и ведомств за успехи в труде и наличии трудового стажа не менее 20-25 лет. Между тем, специальные пенсии госслужащим назначаются по одному лишь показателю выслуги лет - 20 лет в госаппарате, фактически без учета результатов и качества труда госслужащего (как видим не всегда добросовестного). Это позволяет чиновникам без особого усердия во благо Отечества, при отсутствии наград и особого трудового вклада получать пенсионные выплаты намного выше ветеранов труда (в том числе профессорско – преподавательского состава), имеющих такие награды, внесших несоизмеримо больший вклад в развитие государства, но незаслуженно получающих низкую пенсию. Так, у профессора страховая пенсия составляет 17 тысяч рублей, а у бывшего рядового чиновника с «троечным» образованием пенсия за выслугу лет в регионах достигает 25-30 тысяч рублей. Несправедливость таких выплат очевидна, абсурдна и вызывает обоснованную критику действующих в обществе распределительных отношений, по принципу «лишения заслуживших и поощрения непричастных». Пора и в этом жизненно важном принципиальном вопросе упорядочить законодательство, особенно в субъектах РФ.
Критические оценки населения вызывает малоэффективная работа дорогостоящего управленческого аппарата и численность бюджетников. В России из 80 миллионов россиян трудоспособного возраста, насчитывается примерно 33 миллиона работников бюджетных организаций, в том числе 2,2 миллиона государственных и муниципальных служащих
По данным Росстата, численность федеральных и региональных госслужащих исполнительных органов государственной власти превышает 700 тыс. человек. В высшем профессиональном образовании занято 650 тыс. работников, из которых на должностях профессоров и доцентов 117 тыс. человек. При этом расходы на содержание органов власти примерно на 20 процентов превышают совокупные расходы на образование и здравоохранение (в федеральном бюджете 1,1 трлн. рублей против 902,0 млрд. рублей).
Сегодня, в демократической России со слабо развитой рыночной инфраструктурой числится примерно 102 чиновника на 10 тыс. жителей. Для сравнения органы госуправления РСФСР в 1988 году без учета партийного аппарата имели 81 человек на 10 тыс. населения или на 20 процентов меньше, чем сейчас. Во всем Советском Союзе (с учетом союзных республик), т.е. на пике расцвета советской бюрократии было 73 человека на 10 тыс. населения или 30
процентов меньше, чем в наши дни. Даже в административно-командной плановой сталинской системе, этот показатель был меньше: 100 служащих на 10 тыс. населения. «У нас более раздутая бюджетная сеть даже по сравнению с советским периодом», - заявил министр финансов России Антон Силуанов на заседании Госсовета в октябре 2013 г (htts://www.rbs.ru/economics/15/10/2014/543cfe56cbb20f8c4e0b98f2)
Как известно, средняя заработная плата госслужащих за 2017 год, при общем снижении реальных доходов населения на 1.7 процента, выросла на 2.7 процента и достигла до 118.8 тысячи рублей в месяц, превысив в два-три раза среднюю заработную плату работников организаций. Об этом 05.03.2018 года пишет газета «Коммерсант» со ссылкой на данные Росстата. (http://www/msn/com/ru-ru/money/news/). С учетом более высокого вознаграждения госслужащих, так называемые «персональные пенсии», ликвидированные в начале 90-х годов, как несправедливые и нарушающие социальное равенство, в настоящее время возвращены в еще более худшем варианте, вслед за финансовыми олигархами увеличивающим социальную дифференциацию в обществе.
Для их упорядочения следует заменить условия и порядок назначения, в частности, образовать федеральные, региональные и муниципальные пенсионные комиссии, которые будут назначать пенсии не только «высидевшим» необходимый стаж на госслужбе, но и, что гораздо важнее, внесшим конкретный вклад в развитие государства, региона и муниципального образования, отмеченный значимыми трудовыми результатами, наградами, исполнявшим распорядительные функции и не имевшим за годы службы дисциплинарных взысканий. Такой подход позволит заметно снизить расходы на необоснованные доплаты, в том числе: лицам не выполнявшим распорядительных функций, не имеющим заслуг перед государством, не служивших по призыву в Вооруженных Силах, не работавших в народном хозяйстве там, где в трудные годы требовалось Отечеству. Повышенные пенсии недопустимо назначать списком по формальному критерию наличия одного только стажа, как это делается в настоящее время. Такие обоснованные требования общественное мнение правильно поймет и оценит.
Как утверждает Е. Шульман: - «Для чиновников релевантно мнение таких же, как они, чиновников. Несмотря на то, что госслужащие находятся под прицелом общественного мнения, в России их благополучие, продвижение по службе, назначение на должность, сохранение этой должности, защита от уголовных преступлений никак не зависят от общественного мнения» (Екатерина Шульман. Люди во власти либо поглупели, либо обнаглели. Яндекс новости. 03.04.2018).
Средняя заработная плата государственных служащих по данным за 2017 год превышает среднюю заработную плату профессорско – преподавательского состава в три – четыре раза, что дает основание вводить повышенные квалификационные требования работников госаппарата: наличие у специалистов – законченного обучения в магистратуре по общественным дисциплинам с переподготовкой по специальности «государственное и муниципальное управление», с общим трудовым стажем не менее 8 лет и опытом работы по специальности 5 лет; у консультантов и советников - наличие второго высшего образования по юридической специальности с углубленным повышением квалификации по занимаемой должности, с общим трудовым стажем не менее 11 лет и опытом работы по специальности 8 лет; у категории руководителей среднего звена - наличие завершенного обучения в аспирантуре по специальности, с общим трудовым стажем 14 лет и опытом работы по специальности 11 лет; у руководителей высшего звена - наличие ученой степени и ученого звания по общественным дисциплинам, с общим трудовым стажем не менее 17 лет и опытом работы по специальности 14 лет. За повышенную оплату труда нужны и более высокие результаты в работе, наличие определенного опыта, владение глубокими профессиональными знаниями, высокая общественная оценка и признание заслуг. В этих целях необходимо формировать систему подготовки и движения работников, учет кадровых ресурсов.
Указанные выше меры позволят приблизить науку, высшую школу непосредственно к производству и организации жизни общества, обеспечить приток в государственное управление высокоинтеллектуальных их представителей и проверенных делом топ-менеджеров народного хозяйства, знающих вопросы жизни людей, имеющих значимый опыт практической работы, современное научное понимание вопросов прогнозирования, планирования и управления развитием российского общества, т.е. то, что сегодня у госслужащих по существу отсутствует. При таких достаточно жестких требованиях, в управление придут настоящие организаторы креативных пространств, способствующие развитию профессиональной культуры, инновационного, творческого подхода в труде, с целью прорыва общества в технологический 6-й уклад, предусматривающий внедрение робототехники, биотехнологий, генной инженерии, нанотехнологий и системы искусственного интеллекта. При этом считается невозможным перейти в 6-й технологический уклад, не освоив основу 5-го технологического уклада: «микроэлектронные компоненты», где пока отстаем.
Поставленная Президентом РФ задача по созданию «умной» экономики определяет необходимость опережающего развития фундаментальной и прикладной науки, ускоренную реализацию ее достижений на практике. Требуемое в XXI веке реальное повышение научности управления сделает численность госаппарата меньше, структуру компактнее, а качество его работы и конечную эффективность в народном хозяйстве - намного выше. Это еще раз доказывает и убеждает в том, что не нынешние представители бюрократического посредственного корпоративного госаппарата, а интеллектуальные труженики науки и высшей школы, в большинстве выступающие как лидеры гражданского общества, должны быть более высоко оценены в труде и простимулированы, так как их вклад в инновационное движение современной России, развитие «умной» экономики, воспитание высокой культуры и патриотизма во все времена было неизмеримо выше и важнее.
При проведении конкурсов на замещение должностей государственных служащих субъектов РФ и муниципальных образований, для повышения объективности ввести для кандидатов получение двух – трех рекомендаций научных, общественных организаций и муниципальных советов по месту жительства, а также поручительство за них известных в обществе руководителей государственных органов, которые должны нести персональную ответственность за данные ими рекомендации. Кроме этого, целесообразно ограничить совместную службу родственников, лиц близкого свойства и их протекции. Независимая конкурсная оценка и конкурентоспособность позволит повысить ответственность в подборе высокоинтеллектуальных, подготовленных, некорумпированных кадров на государственную службу.
По самым скромным оценкам, сегодня возможно сокращение госаппарата на 30 – 40 процентов (в том числе за счет цифровизации процессов управления, а также перевода госслужащих, выполняющих консультационные, информационные, технические, обеспечивающие и делопроизводительские функции - на обычный трудовой договор, а также передачу государственных функций на муниципальный уровень).
В связи с этим, политолог, доцент кафедры государственного управления Института общественных наук РАНХиГС Екатерина Шульман считает, что: «Противоречие между уровнем развития общества и уровнем развития властного аппарата для нас сегодня одна из главных проблем…Общество более развито, чем административная машина. Не потому, что там собрались плохие люди, а потому что эта машина последние 15 лет была закрыта и действовала в низкоконкурентной среде. Закрытые системы, как известно, деградируют, открытые развиваются… Процессы делают социум более сложным и требуют более сложной системы управления – это только демократия. Она позволяет делегировать власть вниз, развивать сетевые структуры…Люди хотят участвовать в управлении страной в ежедневном режиме, хотят, чтобы их мнение учитывалось не раз в несколько лет, а всегда». (https://www/oml.ru/news/politic/121335/
Искусство эффективного управления с умением слушать и слышать людей, остается важнейшим связующим звеном гражданского общества и власти, способствующим утверждению правового социального государства в России.
Г.Ф. Горбунов
академик ПАНИ,
к.э.н., доцент
Санкт-Петербург